近年來，基層干部違紀違法案件頻發(fā)，有的案件觸目驚心，“小官巨腐”儼然成了固定詞匯。寶山區(qū)作為上海市較早實行城鄉(xiāng)一體化建設的區(qū)域，在城鎮(zhèn)化過程中，隨著大片土地開發(fā)、大批工程上馬、大量資金流轉(zhuǎn)，利益誘惑增多、利益沖突加劇，基層干部違紀違法案件時有發(fā)生，直接損害了人民群眾的利益，嚴重影響了農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展。近期，寶山區(qū)紀委對近年來查處的基層干部違紀違法案件進行分析，深挖“病根”，尋求“良方”。
案件多發(fā)領域
征地拆遷領域。征地拆遷被視作生產(chǎn)生活資料和財產(chǎn)利益的重要分配和調(diào)整，是當前城鎮(zhèn)化過程中矛盾最集中的領域之一。近年來，寶山區(qū)查處的鎮(zhèn)村重大案件，幾乎都涉及征地拆遷領域。一方面，征地拆遷前后有土地征用拆遷公示、評估登記、簽約補償、補償款發(fā)放、房屋拆除等多個環(huán)節(jié)。各個環(huán)節(jié)制度的“咬合力”不強，防腐籬笆扎得不緊，容易被鉆空子。另一方面，由于涉及群眾多、情況復雜，政策本身很難面面俱到，造成操作過程中自由裁量尺度較大，讓弄虛作假和暗箱操作有了空間。特別是在企業(yè)動遷中，有些負責拆遷工作的干部與企業(yè)主勾結，通過簽訂長期租賃合同、批建違法建筑、違規(guī)提高補償標準、栽種名貴樹木等謀取巨額補償安置款。如某鎮(zhèn)一村黨支部書記趙某利用手中的權力，不僅不顧土地使用性質(zhì)，擅自批準私營企業(yè)主建造廠房，更在之后的區(qū)塊改造中為企業(yè)主謀取補償款200萬元，趙某個人從中獲利95萬元。
工程建設領域。城鎮(zhèn)化帶來了大投資、大開發(fā)和大建設，工程建設領域也成了腐敗的重災區(qū)。各類工程承包商為攫取高額利潤，采用各種手段拉攏、腐蝕黨員干部。如某鎮(zhèn)副調(diào)研員曹某在其負責項目規(guī)劃、報建等工作期間，不僅收受禮品、禮金、賄賂，還多次由承包商買單讓他與妻子赴國外旅游?；鶎訂挝灰恍┕こ痰某邪l(fā)包缺少約束機制，往往一人說了算，如某鎮(zhèn)下屬的一家集體性質(zhì)的建筑有限公司經(jīng)理，利用負責建筑工程對外發(fā)包的職務便利，先后收受工程承包方10余人賄賂。此外，在農(nóng)村路網(wǎng)改造、衛(wèi)生文化等基礎設施建設、村莊環(huán)境整治等項目中，也存在招投標不規(guī)范、主要負責人直接操控謀取私利等問題。
“三資”管理領域。隨著村級經(jīng)濟發(fā)展壯大，農(nóng)村集體“三資”已成為農(nóng)民群眾關注的熱點、焦點，“三資”管理領域也成了滋生違紀違法問題的土壤。近兩年來，寶山區(qū)共查處鎮(zhèn)街下屬部門及村級集體組織與資金資產(chǎn)管理有關的腐敗案件23件。民主決策和民主管理作用發(fā)揮有限，權力過于集中在少數(shù)干部手中是主要原因。如在集體資產(chǎn)租賃出售、工程項目發(fā)包、固定資產(chǎn)購置和大額資金使用等重大事項上，僅憑個別領導簽字就決定了整個事項。從案發(fā)人員來看，一把手占了較高的比例。還有，村級財務管理中依然發(fā)現(xiàn)有不按財務程序辦事、手續(xù)和賬目混亂、公款私挪等現(xiàn)象。如某村一出納違反相關財務管理制度，擅自開通網(wǎng)銀賬戶，導致數(shù)百萬元集體資金被電信詐騙。盡管案發(fā)后出納、村黨支部書記、鎮(zhèn)農(nóng)村會計服務中心負責人、鎮(zhèn)經(jīng)管站負責人和分管鎮(zhèn)領導均被追究、問責，但造成的損失已無可挽回。此外，中央八項規(guī)定出臺之前，村級組織接待、會務、考察等方面的支出也常年較高。
發(fā)案原因
干部素質(zhì)跟不上?；鶎庸芾砣藛T在城鎮(zhèn)化過程中扮演著非常重要的角色，但是面對社會轉(zhuǎn)型變革中出現(xiàn)的新事物和復雜關系，不僅其知識和能力儲備不能在短時間內(nèi)跟上形勢，而且其他方面的不足也與發(fā)展不適應：有些村干部還存在著官本位的思想，權力觀、利益觀錯位，認為“我是村干部，用點權力為自己做點事，只要不觸犯法律沒什么不妥”；法制觀念比較淡薄，認為“挪用公家的錢，只要還上就行，不算違法行為”，“收點小錢財很正常，這是農(nóng)村的正常人情往來”。
管理體制存缺陷。盡管目前城鎮(zhèn)化加速將農(nóng)村和城鎮(zhèn)的統(tǒng)籌發(fā)展帶入了“快車道”，農(nóng)村和城鎮(zhèn)都發(fā)生了巨大變化，但農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制并沒有完全跟上城鎮(zhèn)化的步伐、沒有隨著形勢變化而及時有效地調(diào)整，受傳統(tǒng)管理模式影響，家長制作風仍積習難改。有些領域雖作了制度完善，卻有著很深的機關事業(yè)單位管理模式影子，執(zhí)行起來“水土不服”，效果較差。民主決策、村民監(jiān)督、村務公開等工作有時流于形式，少數(shù)人甚至一個人可直接決定整個村的生產(chǎn)物資調(diào)配、資金使用、村民收入分配等重大事項。此外，在城鎮(zhèn)化建設的目標任務壓力下，干部中產(chǎn)生了“拆平即是水平”、“搞定就是穩(wěn)定”等急功近利思想，重結果輕過程，導致效率和規(guī)范的失衡。
監(jiān)督制約難到位。我國法律規(guī)定村級組織實行村民自治，法律賦予了村民較大的自治權。但在實際工作中，自治條件尚未完全成熟，村民監(jiān)督委員會沒能很好地發(fā)揮作用。上級管理依據(jù)缺乏與村級自治不能完全實現(xiàn)，極易造成監(jiān)管真空，權力濫用。另外，鎮(zhèn)級組織承擔著一個地方經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展、社會穩(wěn)定等多項職能，事多人少，往往把主要精力投入“看得見”的工作，而疏于防患于未然的工作。從案件情況看，監(jiān)管缺位和制度執(zhí)行不力是未能阻止案件發(fā)生的兩大客觀原因。前兩年查辦的一起“小出納大貪腐”案件中，一鎮(zhèn)屬企業(yè)出納竟然說：“制度只是貼在墻上的，監(jiān)督只是掛在嘴上的。”
防治對策
黨紀國法必須嚴格遵守。城鎮(zhèn)化建設無論追求何種發(fā)展目標、選擇何種發(fā)展方式，都必須以黨紀國法為底線，必須按規(guī)劃、按規(guī)范、按制度、按程序?qū)嵤?。從城?zhèn)化建設的實際需要出發(fā)，以黨紀法規(guī)解讀、民主管理指導、職務犯罪預防等為內(nèi)容，以單位一把手、村“兩委”成員、村級公司或其他集體經(jīng)濟組織的主要負責人為重點，加強教育尤其要加強警示教育，筑牢理想信念、廉潔自律和黨紀國法的防線。加大紀律審查力度，抓早抓小，對違紀行為“露頭就打”，不讓其“養(yǎng)大”；對發(fā)現(xiàn)的干部苗頭性問題及時了解核實、誡勉談話,扯扯袖子，甚至大喝一聲；堅決糾正少數(shù)基層干部侵占挪用惠民資金、擅自處理集體資產(chǎn)、侵吞集體收益等問題，嚴肅查處在征地拆遷、工程建設、“三資”管理等領域獨斷專行、以權謀私、貪污賄賂的案件，切實強化震懾，維護黨紀國法的嚴肅性。
權力監(jiān)督必須切中要害。陽光是最好的防腐劑，依法全面實行政務、村務公開和公共事業(yè)辦事公開，尤其要公開集體資金使用與分配、村級重大建設項目、村干部的選聘等與村民利益直接相關的事項。健全和鞏固 “三重一大”事項民主決策機制，涉及金額較大、群眾關注的集體資產(chǎn)的承包租賃出讓、資產(chǎn)核算、項目招投標、工程審計等還可探索引入市場機制，委托第三方專業(yè)機構實施。加強村級財務管理，成立農(nóng)村會計服務中心，全面實施村級會計委托代理；建立“三資”監(jiān)管平臺，實現(xiàn)對村級經(jīng)濟行為的實時查詢和監(jiān)管。定期對土地政策、民生政策落實情況，農(nóng)村社會發(fā)展和綜合改革推進情況，財政性資金、公共資金運作情況和相關人員履職情況進行監(jiān)督檢查，及時堵漏建制。尤其要加強對自由裁量權使用的監(jiān)督，如寶山區(qū)已出臺了《村級集體投資小型工程建設項目管理辦法》，嚴格規(guī)定了招投標、施工合同簽訂、項目報建、施工許可等操作程序和要求，切實壓縮自由裁量空間。
體制機制必須創(chuàng)新突破。通過建立健全村級配套的工作制度，使其有章可循，形成自我調(diào)整、自我制約、自我控制的制衡機制，盡可能減少廉政風險點。一方面基于城鎮(zhèn)化的發(fā)展形勢和區(qū)域特點，適時做好現(xiàn)有制度的“立、改、廢”，特別是對制度的空白點，要組織相關部門加強調(diào)研、堵漏補缺，如寶山區(qū)通過制定并實施《村干部廉潔履行職責若干規(guī)定》，規(guī)定了“6個禁止”和 “32個不準”，為村干部履職行為設定了“紅線”和“禁區(qū)”；對那些能推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的好經(jīng)驗好做法，及時以制度的形式予以固化推廣，如試點推進對村“兩委”正副職干部“勤廉指數(shù)”測評工作，由村民、租賃企業(yè)主對村“兩委”正副職干部的工作業(yè)績和廉潔履職等10項指標進行量化打分，督促其干凈做事。另一方面， 要加強對制度體系的合理性評估和整體規(guī)劃，不斷通過改革，簡政放權，把一些上級職能部門的管理和審批權下放到屬地部門，從而打破條塊分割，達到權責統(tǒng)一，進一步發(fā)揮屬地化管理的優(yōu)勢，提高基層政府的執(zhí)政能力；通過制度設計，合理分權，把涉及人、財、物等容易發(fā)生腐敗行為的權力分解為多人、多崗位和多部門交叉負責，形成互相制約的權力結構，防止權力過于集中。
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